MON konsultuje ustawę o Programie Mobilizacji Gospodarki. Uwagi i zastrzeżenia [ANALIZA]

OPUBLIKOWANO: Poniedziałek, 11 Września 2017, 15:22
HSW Reszczyński

Rządowe Centrum Legislacji udostępniło w sierpniu opinie instytucji konsultowanych przez resort obrony narodowej w sprawie trzeciej wersji projektu ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki datowanej na 22 czerwca 2017 r. Mimo wprowadzonych zmian w stosunku do projektu z 15 marca 2017 r. większość podmiotów zgłosiła kolejne uwagi i zastrzeżenia. To z pewnością odsunie w czasie opracowanie finalnej wersji projektu ustawy – pisze Wojciech Pawłuszko. 

PIKE i PIPC chcą ograniczenia obowiązków informacyjnych nakładanych na przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Polska Izba Komunikacji Elektronicznej koncentruje swoje uwagi dotyczące projektu ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki (dalej „projekt ustawy o PMG”) na kwestii obowiązków informacyjnych nakładanych na przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. W jej ocenie katalog typów informacji przekazywanych administracji publicznej przez firmy na mocy ustawy powinien mieć charakter zamknięty, by urzędnicy nie mieli nawet potencjalnej możliwości domagania się od przedsiębiorców udostępniania dowolnych dokumentów.

Ponadto PIKE postuluje, by poszczególne resorty korzystały z powszechnie dostępnych rejestrów, by uzyskiwać część interesujących je danych. Powinny też zwracać się do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Służby Kontrwywiadu Wojskowego, by zdobyć informacje o świadectwach bezpieczeństwa przemysłowego, którymi legitymują się przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

Z kolei Polska Izba Przemysłu Chemicznego zwraca uwagę, że kryteria kwalifikowania poszczególnych firm jako przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym powinny mieć rangę ustawową podobnie jak kwestie warunków, rodzajów i sposobów naliczania, rozliczania i kontroli kosztów związanych z wykonywaniem zadań w ramach Programu Mobilizacji Gospodarki.

PIPC ma również zastrzeżenia do obowiązku uzyskiwania zgód organów administracji publicznej na podejmowanie szeregu decyzji biznesowych przez przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Kwestionuje także nadmierne obowiązki informacyjne nakładane na takie podmioty, możliwość zastosowania sankcji karnych wobec członków organów zarządzających przedsiębiorstwami oraz brak sprecyzowanych kryteriów kontroli wykonywania zadań na rzecz obronności państwa.

Business Centre Club zgłasza swoje uwagi mimo nieuwzględnienia tej organizacji w rozdzielniku podmiotów konsultowanych przez MON

Kierując kolejne wersje projektu ustawy o PMG do konsultacji, Ministerstwo Obrony Narodowej nie uwzględniało w rozdzielniku Związku Pracodawców Business Centre Club. Przy okazji trzeciej wersji projektu BCC zgłosiło jednak swoje uwagi i zawnioskowało o uwzględnienie jej w rozdzielniku MON.

BCC ocenia, że projekt ustawy o PMG nie precyzuje, jakie będą kryteria nadzoru i kontroli przez organy administracji rządowej nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa, co może prowadzić w ocenie organizacji do arbitralności. Podobnie jak PIPC również BCC wskazuje, że szczegółowe kryteria uznawania przedsiębiorców za przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym powinny znajdować się w samej ustawie, a nie w rozporządzeniu wykonawczym.

Business Centre Club stoi na stanowisku, że prace związane z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań na rzecz obronności państwa, mające charakter planistyczny, powinny być finansowane z budżetu państwa, a nie ze środków własnych przedsiębiorców. Projekt ustawy datowany na 22 czerwca 2017 r. nie uwzględnia już przyznawania ulg podatkowych dla przedsiębiorców ani innych zachęt ze strony państwa, by przedsiębiorcy angażowali się w wykonywanie zadań na rzecz obronności państwa.

W ocenie BCC stoi to w sprzeczności z treścią Koncepcji Obronnej RP z 23 maja 2017 r., zgodnie z którą resort obrony narodowej opracuje nowy system zachęt dla przedsiębiorców, kwalifikujących się do uczestnictwa w Programie Mobilizacji Gospodarki. BCC krytykuje m.in. nadmierne obowiązki informacyjne nakładane na przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym oraz możliwość zastosowania sankcji karnych wobec członków ich organów zarządzających. Podkreśla również wątpliwe pod względem konstytucyjności rozwiązania dotyczące ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczące konieczności uzgadniania wybranych decyzji biznesowych z organami administracji publicznej.

KPRM i Ministerstwo Finansów postulują poprawę oceny skutków regulacji

Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów Henryk Kowalczyk wskazuje m.in., że dołączona do projektu ustawy o PMG ocena skutków regulacji (dalej „OSR”) wymaga uzupełnienia o szczegółową prezentację obowiązków nakładanych na przedsiębiorców.

Ponadto podkreśla, że OSR musi obejmować syntetyczne przedstawienie oddziaływania projektowanych regulacji na przedsiębiorców nie mających statusu podmiotów o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. OSR powinna obejmować także informację o wysokości obecnych i planowanych środków na działania, których dotyczy projekt ustawy o PMG oraz przedstawiać wpływ proponowanych rozwiązań na mienie państwowe, w szczególności rezerwy strategiczne.

Ministerstwo Finansów oczekuje wyjaśnienia, czy w związku z wejściem w życie projektu ustawy o PMG stan rezerw strategicznych ulegnie zmianie i jaki to będzie miało wpływ na wysokość dotacji celowej przyznawanej Agencji Rezerw Materiałowych tworzącej i utrzymującej te rezerwy.

Postuluje też uzupełnienie projektu ustawy o PMG o regulacje umożliwiające sfinansowanie wartości surowców i materiałów otrzymywanych w ramach rezerw strategicznych przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Ministerstwo Finansów wskazuje, że w OSR należy wskazać, w jakiej wysokości były dotychczas ponoszone środki z budżetu państwa na PMG oraz w jakiej wysokości będą ponoszone po wejściu w życie ustawy.

Rządowe Centrum Legislacji zgłasza liczne uwagi do projektu ustawy o PMG

Rządowe Centrum Legislacji krytykuje zakres przedmiotowy projektu ustawy o PMG, który jest w ocenie RCL nieprecyzyjnie sformułowany. Podkreśla, że obecny projekt nie określa zadań, sposobów i terminów nakładania tychże zadań na przedsiębiorców, którzy nie mają statusu podmiotów o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Ponadto wskazuje, że projekt ustawy o PMG nie określa środków nadzoru nad realizacją zadań na rzecz obronności państwa, którymi mają dysponować organy administracji publicznej, co jest sprzeczne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

Podobnie jak PIPC również RCL zwraca uwagę, że kryteria, na podstawie których umieszcza się przedsiębiorców w wykazie podmiotów o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, powinny znaleźć się bezpośrednio w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Dotyczy to analogicznie kwestii warunków, rodzajów i sposobów naliczania, rozliczania i kontroli kosztów związanych z wykonywaniem zadań w ramach Programu Mobilizacji Gospodarki.

RCL postuluje także, aby projekt ustawy o PMG w sposób wyraźny rozdzielał zadania realizowane przez przedsiębiorców na rzecz obronności w czasie pokoju od zadań realizowanych po zarządzeniu powszechnej lub częściowej mobilizacji w czasie wojny.  

RCL podkreśla, że na gruncie projektu ustawy o PMG wątpliwości systemowe budzi regulowanie kompetencji Ministra Obrony Narodowej w odniesieniu do realizacji PMG w warunkach powszechnej lub częściowej mobilizacji lub w czasie wojny. Obecne rozwiązania odsyłają do przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią o programowaniu obronnym w zakresie PMG jedynie w czasie pokoju. Rządowe Centrum Legislacji wskazuje również, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji kary umownej z tytułu niewykonania decyzji administracyjnej.

Zgłasza też wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisów ograniczających swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, które nakładają na przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra w sprawach związanych z kluczowymi decyzjami biznesowymi. Wątpliwości w tym zakresie ma także Ministerstwo Zdrowia.

Ministerstwo Energii interesuje się przepisami dotyczącymi rezerw strategicznych

Resort kierowany przez Krzysztofa Tchórzewskiego wskazuje, że projekt ustawy o PMG budzi wiele wątpliwości w kwestii zmiany przepisów ustawy o rezerwach strategicznych. Przewiduje on, że organy biorące udział w opracowaniu PMG będą zgłaszać do ministra właściwego do spraw energii potrzeby przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym w zakresie dostaw z rezerw strategicznych surowców i materiałów niezbędnych do realizacji przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności.

Resort ocenia, że zgłoszenie potrzeb nie jest tożsame ze stworzeniem danego asortymentu w rezerwach strategicznych. W rezultacie przepisy nie gwarantują utrzymywania w rezerwach konkretnej ilości poszczególnych zasobów.

Obecna ustawa o rezerwach strategicznych nie daje możliwości utworzenia asortymentów, których potrzeba utrzymywania wynika z konieczności realizacji zadania obronnego przez przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Ponadto system rezerw nie przewiduje przeznaczenia określonego asortymentu i ilości dla konkretnego podmiotu.

Ministerstwo Energii podkreśla, że ewentualne udostępnianie zasobów konkretnym przedsiębiorcom może stanowić niedozwoloną pomoc publiczną. Proponuje też, by to sami przedsiębiorcy utrzymywali rezerwy potrzebnych zasobów na potrzeby realizacji zadań wynikających z PMG, za co otrzymywaliby rekompensatę z budżetu państwa.

Ministerstwo Rozwoju wskazuje na charakter zadań nakładanych na przedsiębiorców

Resort rozwoju ma wątpliwości co do szczegółowego zakresu zadań nakładanych na poszczególnych przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Powołuje przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Lu 334/10, zgodnie z którym decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Takie obowiązki powinny być również określone w sposób precyzyjny, czytelny i wykluczający możliwość ich dowolnej interpretacji, aby adresat nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać. Ministerstwo Rozwoju stwierdza, że projekt ustawy o PMG uniemożliwia wydanie takiej decyzji administracyjnej.

Co więcej resort rozwoju ostrzega, że projekt ustawy o PMG jest tak skonstruowany, że może ograniczyć katalog spółek, które Rada Ministrów będzie uznawać za przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jedynie do spółek sektora obronnego. Ponadto postuluje wykreślenie przepisu zakładającego, że Minister Obrony Narodowej ma w warunkach powszechnej lub częściowej mobilizacji lub w czasie wojny nadzorować realizację przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym zadań na rzecz obronności państwa. W ocenie Ministerstwa Rozwoju stoi on bowiem w sprzeczności z przepisami ustawy o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej.

Resort podkreśla również zbyt daleko idące ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w ramach przepisów przewidujących konieczność uzgadniania przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym kluczowych decyzji biznesowych z nadzorującymi ich ministrami. Kwestionuje zakres obowiązków informacyjnych nakładanych na przedsiębiorców i wskazuje na treść art. 220 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli m.in. możliwe są one do ustalenia przez organ.

Resort rozwoju sugeruje, że Ministerstwo Obrony Narodowej powinno rozszerzyć zakres prowadzonych konsultacji dotyczących projektu ustawy o PMG o przedstawicieli branży transportowej, logistycznej, energetycznej i paliwowej. Wskazuje też na różnego rodzaju nieścisłości zawarte w OSR.

Podsumowanie

Mimo że resort obrony narodowej przygotował już trzecią wersję ustawy o PMG, konsultowane instytucje nadal zgłaszają liczne uwagi i zastrzeżenia do rozwiązań prawnych proponowanych przez MON. Koncentrują się na one na zastosowanej niedoskonałej technice legislacyjnej, charakterze i zakresie obowiązków nakładanych na przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, które budzą wątpliwości pod względem konstytucyjności i zgodności z innymi ustawami, kosztach związanych z realizacją przepisów projektu ustawy o PMG, które nie są dokładnie oszacowane oraz braku deklarowanych w Koncepcji Obronnej RP zachęt dla przedsiębiorstw, które byłby potencjalnie zainteresowane otrzymaniem statusu przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

Ocena skutków regulacji dołączona do projektu również jest przedmiotem zastrzeżeń i powinna być w ocenie niektórych podmiotów uzupełniona. Wszystko to powoduje, że przed Ministerstwem Obrony Narodowej stoi trudne zadanie dopracowania projektu ustawy o PMG i prawdopodobna kolejna tura konsultacji społecznych. To opóźni zakończenie prac na obecnym etapie procedury i przeniesienie ich do parlamentu. W rezultacie trudno określić, w jakim terminie MON przeprowadzi reformę systemu pozamilitarnych przygotowań do obrony państwa.

Wojciech Pawłuszko

Dziękujemy! Twój komentarz został pomyślnie dodany i oczekuje na moderację.

Dodaj komentarz

13 komentarzy

eszet33 Wtorek, 12 Września 2017, 20:51
Skoro MON - jak widać - nie potrafi ogarnąć tematu PMG w sensowny sposób, to należy sprawę przekazać w bardziej kompetentne ręce. Powinna się tym zająć specjalna komisja parlamentarno-rządowa, powołana tylko do wykonania tego zadania. Składać się ona powinna z przedstawicieli wszystkich ministerstw proporcjonalnie - z jednej strony (jako strona oferująca "pomoc") , a MON z drugiej (jako strona oczekująca/żądająca "pomocy" - na wypadek W). Każda ze stron powinna sama ustalić swoją listę przedstawicieli. MON jedynie przedstawia listę oczekiwań, a strona przeciwna ocenia możliwości i opracowuje sposoby realizacji owych: w to wchodzą także konsultacje z przedsiębiorstwami na przykład. MON absolutnie nie powinien sam - bezpośrednio mieć możliwości wywierania jakiejkolwiek presji na poszczególnych przedsiębiorców W TEJ sprawie. Za to powinien mieć decydujący głos w sprawie akceptacji przyjętych rozwiązań PMG.
Prawda, że proste?
r44 Wtorek, 12 Września 2017, 11:53
czyli rozumiem że jak ogłoszą mobilizację to jako rezerwista też powinienem mieć "zachęty" aby zgłosić się do jednostki, a zmieniając adres , wyjeżdżając z kraju na dłuższy czas lub na stałe nie powinienem informować WKU bo co to ich powinno obchodzić i co im do tego.
Hex Czwartek, 21 Września 2017, 12:57
Zgodnie z treścią książeczki wojskowej, WKU powninieneś informować również w przypadku uzyskania kwalifikacji zawodowych lub zawodu innego niż uzyskany wraz z wykształceniem.
Mireq Wtorek, 12 Września 2017, 7:55
Przedsiębiorstw nie trzeba mobilizować, przemysł sam się zmobilizuje gdy zobaczy zysk. Jedyna mobilizacja jest potrzebna po stronie MON.
podatnik Czwartek, 14 Września 2017, 9:48
Przemysł prywatny to jest zmobilizowany i tylko marzy o tym, aby zamówienia były jak największe. Bo istnienie firmy i jej zarządu zależy od efektów ekonomicznych. PMG jest tworzone dla przemysłu państwowego, gdzie niezależnie od efektów ekonomicznych firma i tak będzie istniała, a istnienie zarządu zależy przede wszystkim od uwarunkowań politycznych. Ale tego nikt głośno nie powie, bo wyjdzie na to, że jeżeli chce się mieć zapewnione bezpieczeństwo dostaw, to upaństwowienie przemysłu tego nie zapewnia.
ambasador16 Poniedziałek, 11 Września 2017, 22:37
Można by rzec-takie cuda tylko w Polsce-zachęcać przedsiębiorców by bronili swój kraj
Adrian Poniedziałek, 11 Września 2017, 22:11
Całe to PMG to ściema i fikcja. Przedsiębiorstwa chętnie przystąpią do tej zabawy w zamian za ulgi, np. w podatkach. Firmy dbają o zysk, nie są instytucjami charytatywnymi. A w MON-ie nadal myśli się jak w czasach Układu Warszawskiego. Panowie Wojskowi, pomyślcie tak, jak byście sami kierowali firmą. Może wtedy PMG będzie miało sens.
say69mat Wtorek, 12 Września 2017, 7:42
W pełni się zgadzam z Pańską opinią, że jest to twór instyntucjonalny na miarę ... hodowli futer, na państwowym zasilaniu. Wyobraźmy sobie bowiem spółkę Skarbu Państwa, na rzeczonym państwowym zasilaniu, która wygrywa przetarg na np. modernizację czołgów. Rozkręca rzeczone czołgi i ... i nie jest w stanie zrealizować zlecenia wynikającego z treści przetargu. Ponieważ w treść przetargu są wpisane kary umowne, mające chronić interes gestora przetargu przed ewentualną 'obsuwą'. Kto będzie ponosił ciężar finansowych zobowiązań wynikających z rzeczonej 'obsuwy'??? Rada Nadzorcza, Dyrekcja, Załoga, Skarb Państwa, czy ... podatnik??? Czyli ... futra über alles??? Nie da się w naszej rzeczywistości społecznej budować - wolnych od patologii - relacji pomiędzy instytucjami państwa a instytucjami życia gospodarczego zależnymi od instytucji państwa. Ceną jest np. innowacyjność instytucji życia gospodarczego oraz wiarygodność w przypadku kooperacji z zagranicznymi inwestorami.
ccc Poniedziałek, 11 Września 2017, 17:58
W przypadku godziny "W" wszyscy ci co wnoszą zastrzeżenia pierwsi będą chcieli aby armia chroniła ich i ich przedsiębiorstwa. Kolej rzeczy jest taka, że to oni muszą wpierw zadać sobie pytanie: co ja mogę zrobić dla Ojczyzny, a nie co Ojczyzna może zrobić by mnie obronić ? Wpierw trzeba włożyć by móc mieć co wyjąć i wszystko w tym temacie !
Pragmatyk Wtorek, 12 Września 2017, 11:05
I znowu na to samo kopyto: mają zastrzeżenia, znaczy że źli, rzucają pod nogi kłody wodzowi podążającemu w jedynym słusznym kierunku. A przeczytałeś w ogóle te zastrzeżenia, zgłaszane przez resorty oraz biuro legislacyjne? Bo one akurat się w dużym stopniu pokrywają z obawami konsultowanych przedsiębiorców.

Prawo powinno być jasne. Wymagania, obowiązki - dokładnie i enumeratywnie określone, podobnie jak kryteria i sposób kontroli.
Tymczasem wygląda to dokładnie odwrotnie: ogólnikowe sformułowania, które w praktyce oznaczają dowolne kryteria kwalifikacji do programu, dowolnie formułowane wymagania i niejasne kryteria kontroli. Plus zupełnie zbędna sprawozdawczość (podmiot robi za pośrednika między urzędami, w dobrym PRL-owskim stylu). I mnóstwo rzeczy określanych przez rozporządzenie ministra, czyli dowolnie. I tylko kary za niespełnianie wymagań bardzo jasne.

Ktoś mógłby powiedzieć, że oto minister chce mieć bat, którym pogoni uznaniowo tego kogo zechce. Ale bądźmy dobrej myśli i załóżmy, że taki kształt ustawy wynika po prostu z niekompetencji (dobre i szczegółowe przepisy trudniej się pisze niż niejasne i ogólnikowe).
Cyryl Wtorek, 12 Września 2017, 9:03
Rozumiem, że założyłeś już wsoją firmę dla Ojczyzny i pracujesz już na rzecz wzmocnienia kraju?
Cezar Wtorek, 12 Września 2017, 10:25
Ba, nawet zrezygnował z zysku.
tru Poniedziałek, 11 Września 2017, 16:52
tak trzymac, od nowa budowac armie bo łatanie tu nie pomoze