"Liderzy" NATO wciąż tną wydatki na obronę

Podczas szczytu w Newport kraje Paktu Północnoatlantyckiego zobowiązały się do zatrzymania redukcji budżetów na obronę (o ile przeznaczają na ten cel mniej, niż 2% PKB) oraz stopniowego zwiększania wydatków. W 2015 roku tylko pięć państw – w tym Polska – osiągnie zakładany przez Sojusz poziom. Jednakże, jak poinformował sekretarz generalny NATO, osiemnaście krajów zwiększy wydatki obronne w bieżącym roku – co będzie stanowić pierwszy krok w celu spełnienia deklaracji w Newport. Podejmowane działania są jednak dalece niewystarczające, zwłaszcza w kontekście cięć w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii.

Zahamowanie trendu, ale nie odwrócenie cięć

Wzrost realnych wydatków obronnych w osiemnastu krajach, jaki według szacunków NATO ma mieć miejsce w 2015 roku można odczytywać jako reakcję na kryzys na Ukrainie i próbę spełnienia deklaracji z Newport. Realne nakłady na obronę mają wzrosnąć w 2015 roku m.in. w krajach, które co najmniej od 2011 roku corocznie zmniejszały fundusze przeznaczane do dyspozycji sił zbrojnych, jak Węgry, Czechy czy Dania.

Na uwagę zasługuje fakt, że na podwyższenie realnych nakładów na obronę narodową w 2015 według NATO zdecydowały się wszystkie kraje Grupy Wyszehradzkiej. W gronie państw V4 wyróżnia się Polska, która ma przeznaczyć w br. ok. 2,2% PKB, co jak wiemy jest związane z przeznaczeniem dodatkowych funduszy na spłaty rat za myśliwce F-16. Zgodnie z obliczeniami NATO ma to przynieść wzrost wydatków w stosunku do ubiegłego roku aż o 21,7%.

Pozostałe kraje grupy V4 utrzymują jednak wydatki obronne na bardzo niskim poziomie (Czechy i Słowacja – 1% PKB, Węgry – 0,9% PKB). Siły zbrojne tych państw dysponują relatywnie niskim poziomem zdolności. Deklaruje się, że wydatki m.in. w Węgrzech i w Czechach mają wzrosnąć do 1,4% PKB do 2022 roku, co powinno pozwolić na częściową odbudowę możliwości sił zbrojnych, jak również przeprowadzenie najpilniejszych projektów modernizacyjnych.

Wydatki na obronę narodową zostały również zwiększone w krajach bałtyckich oraz Rumunii. Wszystkie wymienione państwa dążą do przestrzegania kryterium 2% PKB w perspektywie kilku lat (obecnie spełnia je Estonia) i rozbudowy zdolności wojskowych. Jednakże, kraje bałtyckie dysponują ograniczonymi siłami zbrojnymi, a proces nadrabiania zaległości modernizacyjnych musi być rozłożony w czasie.

Wreszcie, na zwiększenie realnych wydatków obronnych zdecydowały się niektóre państwa zachodniej Europy, jak Dania (o 2,3%), Holandia (o 2,6%) czy Norwegia (0,8%). Należy nadmienić, że wymienione kraje wzięły udział w działaniach w celu wzmocnienia tzw. wschodniej flanki NATO. We wszystkich przypadkach nakłady na obronę pozostają jednak na poziomie istotnie poniżej 2% PKB. Przekłada się to na ograniczone zdolności, zwłaszcza w zakresie konwencjonalnych sił lądowych (np. całkowite wycofanie czołgów w Holandii czy naziemnych systemów plot. w Danii).

Spośród trójki wymienionych państw najwyższym udziałem wydatków obronnych w PKB wyróżnia się Norwegia (1,5%). Należy nadmienić, że Oslo zadeklarowało podwyższenie nakładów do 2% PKB w ciągu 10 lat. Obecnie realizowany jest program modernizacji armii, obejmujący także ciężkie jednostki zmechanizowane oraz sformowanie mobilnego pododdziału przeciwlotniczego.

Najsilniejsze państwa nadal tną realne wydatki obronne

Zgodnie z danymi Paktu Północnoatlantyckiego w 2015 roku dojdzie do redukcji realnych wydatków obronnych w Stanach Zjednoczonych oraz w czterech rozwiniętych państwach Europy – Francji, Włoszech, Wielkiej Brytanii i Niemczech. Należy zaznaczyć, że Londyn i Waszyngton nadal spełniają kryterium alokowania 2% na obronę, wydatki obronne Paryża plasują się nieco poniżej wymogu NATO (1,8%), natomiast Berlin i Rzym alokują na obronę odpowiednio 1,2% i 1,0% produktu krajowego brutto.

Cięcia zarówno w Stanach Zjednoczonych jak i w Wielkiej Brytanii związane są z wysiłkami podejmowanymi w celu konsolidacji wydatków publicznych. Odbijają się jednak niekorzystnie na kondycji sił zbrojnych. Brak decyzji o podwyższeniu poziomu finansowania obronności w dwóch najsilniejszych pod wieloma względami krajach Sojuszu może prowadzić do erozji zdolności wspólnej obrony NATO, zwłaszcza w kontekście dynamicznej modernizacji armii rosyjskiej.

Warto jednak przypomnieć, że Amerykanie pomimo cięć przeznaczają na obronę 3,6% PKB, a średni wskaźnik w Europie wynosi zaledwie ok. 1,5%. Z kolei w Wielkiej Brytanii może dojść do zmiany zasad obliczania wskaźnika udziału wydatków w PKB, aby do wielkości były doliczane kwoty nie ujęte wcześniej (w celu jego podwyższenia tak, aby wskaźnik nie spadł poniżej 2 % PKB).

Zgodnie z danymi NATO do niewielkich spadków realnych  wydatków obronnych doszło także we Francji (gdzie nominalny budżet jest utrzymywany na podobnym poziomie) i Niemiec (gdzie został nieco podwyższony,  ale nie w takim stopniu, aby skompensować inflację). Z kolei Włosi mieli obniżyć realną wartość budżetu obronnego na 2015 rok aż o 12,4% w stosunku do roku ubiegłego, co stanowi wprost złamanie zobowiązań złożonych w Newport. Do cięć wydatków obronnych w bieżącym roku ma dojść według szacunków Paktu Północnoatlantyckiego również w Belgii i Albanii, a także w objętej działaniami z zakresu wzmocnienia wschodniej flanki NATO Bułgarii.

Niepewna przyszłość deklaracji z Newport

Sekretarz generalny Jens Stoltenberg poinformował, że ogólne wydatki obronne w 2015 roku zmniejszą się w Sojuszu o 1,5%. Jak wynika z przytoczonych wyżej danych, decydujący wpływ wywrą tutaj cięcia w najsilniejszych krajach Paktu, w tym w USA, a także w Wielkiej Brytanii i we Włoszech.

W celu odbudowy i wzmocnienia zdolności Sojuszu Północnoatlantyckiego konieczne jest podejmowanie działań na znacznie szerszą skalę, niż ma to w bieżącym roku. Jak wskazywano wcześniej, planowane niewielkie wzrosty wydatków obronnych w Niemczech czy Holandii nie pozwalają nawet na przywrócenie pożądanego poziomu zdolności bojowej istniejącym jednostkom wojskowym (tym, które nie są wydzielane do sił natychmiastowego reagowania).

Szczególnie niepokojący jest utrzymujący się brak porozumienia w Stanach Zjednoczonych, dotyczącego spełnienia wymogów ustawy Budget Control Act w inny sposób, niż drogą automatycznych cięć budżetowych. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy może zagrażać modernizacji i odtworzeniu zdolności sił zbrojnych USA w dłuższym okresie czasu. Wydaje się przy tym, że krótko- i średnioterminowe planowe działania z zakresu wsparcia Europy Środkowo-Wschodniej nie są zagrożone, gdyż w dużej mierze są finansowane z funduszu Overseas Contingency Operations, jaki nie jest objęty cięciami.

W pewnej mierze podobna sytuacja ma miejsce w Wielkiej Brytanii, gdzie przewidywany jest przegląd wydatków publicznych w celu ograniczenia deficytu budżetowego. Komentatorzy wskazują, że w celu utrzymania i częściowej odbudowy zdolności obronnych utraconych w wyniku cięć pożądane jest utrzymanie wydatków na poziomie 2% PKB (z czym będzie się wiązało ich zwiększenie, w miarę wzrostu gospodarki). Nie wiadomo jednak, czy rząd Davida Camerona podejmie stosowne decyzje, biorąc pod uwagę kroki zmierzające do redukcji deficytu.

Polska powinna dać przykład krajom Europy

Warto zauważyć, że w bieżącym roku łączny udział wydatków obronnych w polskim PKB został oszacowany przez NATO na poziomie 2,2%. Jak wiadomo, ma to związek z (jednorazową) płatnością rat za myśliwce wielozadaniowe F-16, spoza budżetu MON. Od 2016 roku polskie nakłady na obronę narodową mają się plasować na poziomie co najmniej 2% produktu krajowego brutto – zgodnie z deklaracją z Newport.

Wydaje się jednak, że Polska powinna utrzymać „łączny” udział wydatków obronnych w PKB na poziomie z roku bieżącego (2,2%). Umożliwiłoby to przyspieszenie procesów modernizacyjnych, jak również częściowe odwrócenie skutków redukcji wydatków (w stosunku do zakładanego pierwotnie poziomu 1,95% PKB), jaki miał miejsce w latach 2008-2013. 

Jak wskazywano w analizie „Trzy kroki dla wzmocnienia bezpieczeństwa Polski”, realizowane zgodnie z Planem Modernizacji Technicznej inwestycje powinny zostać poszerzone o np. dodatkowe zakupy lekkiej broni przeciwlotniczej czy przeciwpancernej, przeznaczone także dla jednostek mobilizowanych, czy formowanej obrony terytorialnej. W obecnym stanie jeszcze przez dłuższy czas będą one dysponować przestarzałym sprzętem (nie tylko w zakresie uzbrojenia, ale też np. wyposażenia indywidualnego). Rozszerzeniu muszą ulec także działania na rzecz budowy obrony terytorialnej, z czym wiąże się choćby konieczność wydzielania dodatkowych środków na ćwiczenia i etaty dla kadry.

Jednocześnie podniesienie wydatków obronnych powyżej 2% PKB stanowiłoby jasny sygnał dla sojuszników, dotyczący woli ponoszenia przez Polskę kosztów związanych z obroną kolektywną. W perspektywie mogłoby to skłonić zasobniejsze gospodarczo państwa do przeznaczania na obronę większych środków, co przełożyłoby się na postulowane w ramach Warszawskiej Inicjatywy Adaptacji Strategicznej i pożądane wzmocnienie całości sił NATO, a nie tylko jednostek natychmiastowego reagowania. Poziom 2% PKB jest przecież minimalny, a od państwa granicznego, w dodatku dysponującego w dużej mierze sprzętem wojskowym wymagającym pilnej wymiany bądź modernizacji należałoby oczekiwać większych wysiłków. Jednocześnie poziom ok. 2,2% PKB powinien być do zaakceptowania z punktu widzenia stabilności finansów publicznych, jeżeli w 2015 roku zdołały one udźwignąć podobne obciążenie (liczone łącznie) bez większych zakłóceń.